Ramy prawne, ekonomiczne i społeczne

Na sytuację energetyczną polskich gmin duży wpływ ma polityka klimatyczno-energetyczna realizowana na poziomie UE i poziomie krajowym. Przyjęte przez UE i jej poszczególne państwa członkowskie długoterminowe cele przekładają się na bardziej szczegółowe strategie i regulacje, a te na konkretne zadania dla władz lokalnych.

W chwili obecnej ramy polityki klimatyczno-energetycznej UE wyznacza tzw. pakiet „3×20%”, który został przyjęty 9 marca 2007 roku i zawiera jednostronne zobowiązanie UE do osiągnięcia do 2020 roku: redukcji emisji gazów cieplarnianych o 20% (w stosunku do wielkości z 1990 r.), redukcji zużycia energii o 20% oraz zwiększenia udziału energii ze źródeł odnawialnych w bilansie energetycznym do 20%.

Równolegle z podejmowaniem wysiłków na rzecz realizacji celów „3×20%”, UE rozpoczęła prace nad kolejnym pakietem klimatyczno-energetycznym, zwanym pakietem „2030”, który ma przyczynić się do realizacji jeszcze ambitniejszych celów wyznaczonych dla 2030. Są to: redukcja emisji gazów cieplarnianych o 40% (w stosunku do wielkości z 1990 r.), redukcja zużycia energii o 27% oraz zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych w bilansie energetycznym do 27%.

W Polsce głównym dokumentem strategicznym określającym wizję jego zrównoważonego rozwoju jest Polityka Energetyczna Polski do 2030 r., natomiast najważniejsze zadania gmin w obszarze energii definiuje Prawo energetyczne. Należą do nich m.in. planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, planowanie i finansowanie oświetlenia miejsc i dróg publicznych oraz realizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii na terenie gminy.

Wiele unijnych dyrektyw oraz dokumentów krajowych podkreśla wzorcową rolę, jaką sektor publiczny, w tym samorządy lokalne, powinien pełnić w obszarze oszczędzania energii i zarządzania nią, dając dobry przykład mieszkańcom i podmiotom prywatnym.

Samorządy lokalne mają także kluczowe znaczenie dla osiągnięcia unijnych i krajowych celów energetycznych, co wiąże się z ich poczwórną rolą w obszarze energii: konsumenta energii, producenta energii, lokalnego regulatora i inwestora oraz motywatora. Świadome tego faktu, miasta i gminy z całej Europy zawiązały inicjatywę pn. Porozumienie Burmistrzów, dobrowolnie zobowiązując się do zmniejszenia emisji CO2 na swoim terenie, aktywizacji mieszkańców oraz podjęcia współpracy i wymiany doświadczeń w obszarze poszanowania energii i ochrony klimatu. Do dziś do Porozumienia przystąpiło ponad 50 samorządów lokalnych z Polski.

Realizacja wszystkich niezbędnych działań na rzecz poprawy efektywności energetycznej i wykorzystania OZE wymaga zaangażowania środków zewnętrznych. Budżety gmin są ograni-czone a poziom wydatków wynikających z powierzonych im zadań coraz wyższy, dlatego realizacja wielu inwestycji jest uzależniona od możliwości uzyskania wsparcia finansowego.

W chwili obecnej istnieje relatywnie dużo źródeł finansowania działań proenergetycznych (programy UE, programy krajowe, środki funduszy celowych, alternatywne mechanizmy finansowania), ale duża jest także konkurencja w ubieganiu się o dostępne środki.

Polskie społeczeństwo jest coraz bardziej świadome energetycznie i w coraz większym stopniu oczekuje od władz lokalnych zajęcia się problemem ograniczenia zużycia energii i emisji zanieczyszczeń, w tym przede wszystkim niskich emisji pogarszających jakość powietrza w wielu polskich miastach. Z drugiej strony mieszkańcy rzadko angażują się aktywnie w realizowane na szczeblu lokalnym inicjatywy proenergetyczne.

Aktualna sytuacja

W ostatnich latach można zaobserwować rosnącą aktywność na rzecz poprawy efektywności energetycznej i wykorzystania OZE w polskich gminach. Coraz więcej z nich podejmuje działania zmierzające do uporządkowania lokalnej gospodarki energetycznej, dostrzegając w tym nie tylko możliwość poprawy stanu środowiska i jakości życia mieszkańców, ale i osiągnięcia realnych oszczędności finansowych.

Nadal niewiele polskich gmin posiada dedykowane stanowiska lub jednostki ds. zarządzania energią. Najczęściej realizacją projektów w obszarze energii zajmują się pracownicy innych działów (ochrony środowiska, gospodarki komunalnej, infrastruktury itd.), którym często brakuje czasu i doświadczenia, by efektywnie i kompleksowo zająć się tym tematem. Większość gmin nie prowadzi również systematycznego monitoringu zużycia energii w swych budynkach i obiektach, nie ma więc pełnego obrazu swojej sytuacji w tym zakresie. Te dwa braki w znaczący sposób utrudniają efektywne zarządzanie energią na poziomie lokalnym.

Coraz więcej gmin decyduje się na opracowanie kompleksowych planów i strategii energetycznych, wyznaczających kierunki działania na najbliższe lata. Oprócz obowiązkowych założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (a także w razie konieczności – samych planów), opracowują także plany gospodarki niskoemisyjnej (PGN) i plany działań na rzecz zrównoważonej energii (SEAP). Jedne i drugie bazują na metodologii opracowanej przez Wspólne Centrum Badawcze KE na potrzeby Porozumienia Burmistrzów i mają pomóc gminom w realizacji wizji zrównoważonego rozwoju energetycznego poprzez zaplanowanie i wykonanie szeregu działań zmierzających do ograniczenia zużycia energii oraz wzrostu wykorzystania OZE.

Wśród najczęściej realizowanych na szczeblu lokalnym proenergetycznych działań znajdują się: termomodernizacja budynków komunalnych, instalacja OZE i modernizacja oświetlenia ulic. Poddawane termomodernizacji są przede wszystkim placówki edukacyjne i ratusze, z uwagi na duży potencjał oszczędności energii oraz efekt edukacyjny. W zakresie odnawialnych źródeł energii, to gminy inwestują przede wszystkim w kolektory słoneczne, ogniwa fotowoltaiczne i pompy ciepła. Ponadto wiele samorządów podejmuje starania, by zaktywizować mieszkańców i innych lokalnych interesariuszy. Prowadzą one zarówno kampanie edukacyjne jak i programy dofinansowania wymiany starych i nieefektywnych źródeł ciepła na nowe, bardziej ekologiczne.

Wiele spośród tych działań jest realizowanych z udziałem środków zewnętrznych, po które samorządy sięgają chętnie i umiejętnie. Najczęściej korzystają z dotacji z wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz regionalnych programów operacyjnych, co pokazuje, że programy i mechanizmy wsparcia, wdrażane na poziomie regionalnym, są najlepiej dopasowane do ich potrzeb. Dużo działań otrzymuje też wsparcie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Stosunkowo niewielkie jest nadal wykorzystanie tzw. alternatywnych mechanizmów finansowania, jak np. formuła ESCO czy fundusze odnawialne.

Skuteczna realizacja lokalnych celów klimatyczno-energetycznych, zwłaszcza tych przyjętych w planach SEAP i PGN, wymaga włączenia w proenergetyczne działania mieszkańców i kluczowych interesariuszy. Większość gmin, które podejmują działania w zakresie klimatu i energii, zdaje sobie z tego sprawę, choć ich wysiłki na rzecz mobilizacji społeczeństwa obywatelskiego często można uznać za niewystarczające. Najczęściej komunikacja z mieszkańcami i lokalnymi interesariuszami ma charakter jednostronny i polega na przekazywaniu informacji przez gminę, prowadzeniu działań edukacyjnych itd. Ciągle niewiele gmin potrafi jednak zaangażować mieszkańców w aktywny dialog i włączyć we wspólne działania.

Samorządy zainteresowane wymianą doświadczeń, nawiązaniem współpracy oraz realizacją ambitnych projektów proenergetycznych wspólnie z innymi gminami i organizacjami, mają możliwość zaangażowania się w różnego rodzaju inicjatywy i sieci współpracy, istniejące zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym.

Bariery i wyzwania

Bariery i wyzwania, przed jakimi stają miasta i gminy dążące do zrównoważonego rozwoju, można podzielić na bariery prawne, ekonomiczne i społeczne oraz słabe strony samej administracji lokalnej. Do najważniejszych należą: częste i nierzadko niekorzystne dla JST zmiany w prawie, niejasność lub brak wielu kluczowych uregulowań, ograniczony dostęp do zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji, skomplikowane procedury uzyskania i rozliczania dofinansowania, brak aktywnego zaangażowania lokalnych społeczności oraz ich niechęć do realizacji niektórych inwestycji. Poniżej wyszczególniono wszystkie istotne wyzwania wskazane przez uczestników badania ankietowego i grup wymiany doświadczeń.

Z drugiej strony istnieją również czynniki, które wspierają gminy w ich staraniach na rzecz bardziej efektywnego wykorzystania energii, jak np. wsparcie UE dla działań proenergetycznych i proklimatycznych, rozwój technologii EE i wykorzystania OZE, rozwój technologii ICT czy pewne naturalne trendy, występujące w społeczeństwie (jak wymiana starego sprzętu AGD czy starych samochodów na nowe i bardziej ekologiczne). Gminy mają też wiele silnych stron ułatwiających skuteczną realizację działań: coraz większą świadomość energetyczną władz i pracowników administracji, kapitał ludzki, duży potencjał efektywności energetycznej i skuteczne narzędzia oddziaływania na lokalną sytuację.

Potrzeby

Pokonanie przez gminy  barier i słabości oraz wykorzystanie istniejącego potencjału poprawy efektywności energetycznej i produkcji energii z OZE wymaga zaangażowania także innych instytucji, w tym przede wszystkim państwa, instytucji finansujących, organizacji pozarządowych i sektora badawczo-rozwojowego. Poniższe zestawienie, sporządzone na podstawie wyników badania ankietowego i prac w grupach wymiany doświadczeń, pokazuje, jakiego wsparcia z ich strony miasta i gminy potrzebują, aby skuteczniej realizować lokalne cele energetyczne.

Najważniejsze oczekiwania polskich JST wobec władz centralnych obejmują….

…zapewnienie stabilnego, spójnego i przejrzystego prawodawstwa;

…wprowadzenie regulacji skuteczniej wspierających EE i wykorzystanie OZE, w tym regulacji promujących energetykę prokonsumencką, wykorzystanie alternatywnych mechanizmów finansowania (jak formuła ESCO) i tworzenie spółdzielni energetycznych;

…uregulowanie kwestii dotyczących własności i odpowiedzialności za modernizację oświetlenia ulicznego oraz dostępu do danych potrzebnych do skutecznego planowania energetycznego i zarządzania energią na poziomie gminy;

…określenie norm jakości dla węgla i innych paliw stałych wprowadzanych do obiegu handlowego dla odbiorców indywidualnych;

…usprawnienie prawa zamówień publicznych, aby umożliwiało dokonywanie bardziej  zrównoważonych zamówień, uwzględniających kryteria ekonomiczne, środowiskowe i społeczne;

…uznanie samorządów za partnerów w tworzeniu i wdrażaniu krajowej polityki energetycznej;

… prowadzenie szerszych konsultacji społecznych podczas wprowadzania nowych regulacji.

Najważniejsze oczekiwania polskich JST wobec instytucji finansujących obejmują….

…zapewnienie większych środków na działania w obszarze efektywności energetycznej i wykorzystania OZE, w tym poprzez wprowadzenie nowych, dobrze zaprojektowanych programów dotacyjnych, niskooprocentowanych kredytów czy umarzalnych pożyczek;

…tworzenie harmonogramów konkursów na cały okres finansowania, z zapewnieniem czytelnych kryteriów wyboru i bez wprowadzania zmian warunków udziału w czasie trwania naboru;

…uproszczenie i skrócenie procedur związanych z ubieganiem się o przyznanie dofinansowania oraz rozliczaniem dotacji;

…lepsze dopasowanie realizowanych programów wsparcia do faktycznych potrzeb i możliwości JST, a także zapewnienie ich większej spójności z obowiązującym prawodawstwem;

…organizację szkoleń dotyczących wprowadzanych programów wsparcia, a także prawidłowego przygotowania wniosków oraz wdrażania i rozliczania projektów;

…wprowadzenie jasno sformułowanych i nieskomplikowanych programów wsparcia skierowanych do indywidualnych gospodarstw domowych.

Najważniejsze oczekiwania polskich JST wobec organizacji pozarządowych obejmują….

…prowadzenie działań edukacyjnych i szkoleniowych skierowanych do mieszkańców oraz do pracowników lokalnej administracji;

…prowadzenie doradztwa w obszarze efektywności energetycznej i wykorzystania OZE;

…udzielanie wsparcia podczas opracowania i wdrażania lokalnych strategii energetycznych, realizacji konkretnych projektów, aktywizacji mieszkańców i lokalnych interesariuszy itd.;

…angażowanie JST we wspólne proenergetyczne projekty, które m.in. umożliwiają włączenie się w działania mniejszym samorządom, nie mającym dostatecznych zasobów kadrowych, aby realizować je samodzielnie;

…tworzenie platform współpracy i wymiany doświadczeń, skupiających samorządy lokalne i ich kluczowych partnerów;

…rozpowszechnianie dobrych praktyk i sprawdzonych rozwiązań;

…prowadzenie działań na rzecz wprowadzenia pożądanych zmian w obowiązującym prawie.

Perspektywy na przyszłość

Można założyć, iż zainteresowanie JST tematyką efektywności energetycznej i wykorzystania OZE, jak również ich zaangażowanie w projekty i inicjatywy z tego zakresu, będzie w kolejnych latach wzrastać. Wynika to z kilku czynników, obejmujących rosnącą świadomość energetyczną społeczeństwa (w tym władz lokalnych), stałą obecność tematu zrównoważonej energii w europejskiej debacie publicznej, zaangażowanie UE w realizację ambitnych celów klimatyczno-energetycznych oraz coraz większą dostępność i malejące koszty wielu proenergetycznych technologii i rozwiązań. Nie bez znaczenia jest również konieczność rozwiązania coraz bardziej palącego problemu niskiej emisji, znacznie pogarszającej jakość życia w wielu europejskich miastach, a także konieczność redukcji gminnych kosztów bieżących, których istotny składnik stanowią koszty zużycia paliw i energii (a te według aktualnych prognoz będą wzrastać).

Wśród działań, które samorządy planują do realizacji w pierwszej kolejności znajdują się przede wszystkim te, na które najłatwiej pozyskać dofinansowanie lub które są najbardziej pożądane z punktu widzenia realizacji celów społecznych (poprawa komfortu i warunków zdrowotnych mieszkańców), a więc termomodernizacja budynków, modernizacja oświetlenia ulicznego i inwestowanie w OZE. Dodatkowo w większych miastach podejmowane są wysiłki w zakresie szybkiego wdrożenia niskoemisyjnego transportu zbiorowego.

Coraz więcej gmin rozpoczyna też realizację programów dopłat do wymiany nieekologicznych źródeł ciepła w prywatnych gospodarstwach domowych. Działania takie były już prowadzone przez polskie miasta w latach 1991-2003, z wykorzystaniem własnych funduszy celowych: gminnego i powiatowego funduszu ochrony środowiska. Ich efekty nigdy nie zostały zmierzone i podsumowane, mimo że poprawa jakości powietrza w centrach niektórych miast była odczuwalna. Jednak po likwidacji lokalnych funduszy (włączeniu tych środków do ogólnych dochodów budżetów gmin i powiatów, począwszy od roku 2004) zostały one znacznie ograniczone. Dopiero silne zainteresowanie mediów stanem powietrza w miastach w ostatnich kilku latach spowodowało ponowne podjęcie działań na rzecz zmniejszenia niskiej emisji, tym razem ze wsparciem władz regionalnych i centralnych. Zwracają przy tym uwagę zawieranie lokalnie koalicje na rzecz czystego powietrza, do których przystępują także inne podmioty, w tym producenci i dostawcy energii cieplnej i elektrycznej.

Na wykresie 3 zestawiono listę obszarów tematycznych, w których gminy uczestniczące w badaniu ankietowym planują podjąć działania w najbliższej przyszłości.

W dłuższej perspektywie polskie samorządy, chcące podążać ścieżką zrównoważonego rozwoju energetycznego, będą musiały się zmierzyć także z innymi istotnymi wyzwaniami, do których należą np. zmniejszenie dostępności dotacji bezzwrotnych po 2020 roku, ograniczony udział emisji z sektora komunalnego w całkowitej wielkości emisji z obszaru gminy (a co za tym idzie ograniczona możliwość zmniejszenia tej emisji przy koncentrowaniu się wyłącznie na działaniach w tym sektorze) czy konieczność zajęcia się problemem adaptacji do zmian klimatu. Sprostanie tym wyzwaniom będzie wymagało nie tylko ich aktywnego zaangażowania, ale i wsparcia ze strony innych instytucji oraz umożliwienia im udziału w dialogu i wymianie know-how, sprawdzonych technologii i dobrych praktyk z innymi miastami i gminami.

 

Andrzej Porawski, Dyrektor Biura Związku Miast Polski

Artykuł pochodzi z raportu GCNP „SDG 11 – Zrównoważone Miasta – 2018”